La concepción política – social y económica de Internet en Argentina y su expresión jurídico institucional

Verónica Piovani* y Analía Eliades**

El marco conceptual: algunas cuestiones preliminares

Muchos intelectuales han desarrollado contribuciones que problematizan la configuración actual del capitalismo y la articulación del mismo con las nuevas tecnologías de la comunicación y de la información, presentando enfoques y conclusiones variadas. No es nuestra intención realizar un repaso analítico de esos estudios sino fijar nuestra perspectiva, a fin de inscribir el análisis de la regulación normativa sobre Internet  en el marco pretendido.

Previo a ello, creemos que es necesario insistir en que la noción de “sociedad de la información” debe ser entendida en el escenario del desarrollo capitalista presente, dentro del cual estas tecnologías desempeñan un importante papel. Por supuesto, comprendiendo que el momento actual no representa una ruptura, sino que “(...) el capitalismo cambia constantemente, y que ese proceso de transformación incesante es y ha sido dirigido, desde el principio, por una "lógica del proceso" perfectamente inteligible; lo que se manifiesta tanto en su expansión global como en la constante alteración de las condiciones sociales” [1].

La búsqueda de la ganancia y el beneficio propios del capitalismo y su incesante persecución de la acumulación, lo llevan a experimentar una transformación que ha dado lugar a que la información se convierta en un elemento esencial, haciendo del proceso de comunicación un aspecto fundamental en todo el sistema de producción.

Para Bolaño, “el desarrollo capitalista de nuestro siglo condujo a Internet y ya no se puede prescindir de ella. No se trata de una nueva sociedad, de una sociedad de la información, sino que el viejo capitalismo reorganizado exige el perfeccionamiento constante de los mecanismos de producción, almacenamiento y circulación de la información, tanto para acelerar la rotación del capital y, con eso, facilitar el proceso de acumulación, como para garantizar las condiciones de legitimidad de la dominación que ejerce sobre una masa cada vez mayor de la población mundial”[2].

Este perfeccionamiento nos coloca en presencia de un cambio tecnológico con indicios de una verdadera “revolución” cuyo eje es el desarrollo de aparatos que potencian el uso económico de la información mediante la generación y retroalimentación de los datos utilizados en la actividad laboral, como afirma Claudio Katz [3] [4].

Según este autor, luego de la difusión de los mainframes en los 80 y las PCs en los 90, la irrupción de Internet ha marcado la tercer etapa de la transformación digital. El crecimiento de la “economía de Internet” y  el aumento del número mundial de usuarios son datos que ilustran algunos de los cambios operados.

Ahora bien, la gigantesca expansión de las nuevas tecnologías y su difusión a todos los órdenes de la vida social, potenciada entre otros factores por el derrumbe de los precios de la informática durante la década del 90, lejos se encuentra de cumplir las promesas de sus promotores neoliberales, quienes auguraron “(...)  remediar la pobreza y el analfabetismo con el uso de las computadoras. Pero el agravamiento de todos los problemas sociales es un hecho tan inocultable de la última década, que el periodismo ha comenzado a describir la “brecha digital” que acompaña la “fractura social” en todo el mundo” [5].

Esta polarización,  se produce al interior de los países capitalistas centrales y con más virulencia en los periféricos, en donde “ Esta “fosa numérica” entre beneficiarios y víctimas de la revolución tecnológica no es una “consecuencia indeseada”, ni un “efecto imprevisto” del avance informático, sino un típico resultado de esta transformación bajo el capitalismo” [6].

El peso en su conjunto de las  transformaciones ocurridas y el impacto de las nuevas tecnologías en el campo de la producción material y simbólica han significado, sin duda, un tremendo desafío para las teorías comunicacionales, obligadas por estas circunstancias a revisar o modificar sus postulados.

En este sentido, los paradigmas culturalistas, que interpretaban la total autonomía de la producción simbólica se han visto confrontados con un proceso de creciente articulación del complejo comunicacional - industrial. Por su parte, las explicaciones economicistas se privaron de ahondar en dimensiones propias del campo ideológico-cultural.

En este contexto y teniendo en cuenta las diferentes teorías comunicacionales ¿cómo es posible situar estos cambios y pensar las comunicaciones?

Sin duda, adscribimos a los planteos de quienes intentan pensarlas en el marco más complejo que representa una teoría de la cultura, no ya comprendida como mero reflejo superestructural pero tampoco como un área totalmente autónoma de la base material. Por ello nuestro enfoque privilegia el abordaje de las relaciones económicas y políticas inseparables (en su plasmación normativa) de la dimensión cultural,  encuadre esencial en una explicación totalizadora de la realidad social.

En consecuencia, este análisis es parte de un proyecto de investigación[7] que pretende estudiar la llamada “Sociedad de la Información” con un abordaje en el que confluyen los campos jurídico, cultural – comunicacional,  económico, político y social. Se trata básicamente de superar los reduccionismos propios de los enfoques estrictamente juridicistas que naturalizan el orden legal, disociándolo del contexto en el cual la norma interviene y, por ende,  separándolo de la historia real.

El propósito es  inscribir el análisis y la lógica de la norma en la trama social de la cual es expresión y en la que al mismo tiempo interviene. Por lo tanto, esta es, también, una perspectiva jurídico-comunicacional que atiende a los procesos  político-económicos – con sus múltiples factores condicionantes -  con relación a los cuales estos fenómenos tienen lugar. En síntesis, se trata del análisis crítico de las normas jurídicas y de los discursos sociales e institucionales más relevantes referidos a esta problemática, a través de una lectura capaz de dar cuenta de las implicancias sociales, políticas y económicas en ellas contenidas. Es un enfoque que ancla la normatividad en los proyectos  de los que forma parte.

Desde esta perspectiva, se pretende realizar un diagnóstico a partir del cual comenzar a desentrañar los significados de las múltiples y complejas relaciones jurídico - sociales implícitas en la denominada “sociedad de la información”.

Las notas que siguen son fruto de los primeros pasos en este camino, dentro de un proyecto que, como ya hemos dicho,  tiene como objetivo  analizar el ordenamiento jurídico argentino y todos aquellos discursos sociales e institucionales  que puedan tener incidencia en el debate sobre  la Sociedad de la Información y el fenómeno de la Convergencia desde la sanción de la Ley de Reforma del Estado - Ley 23.696 -  de 1989[8] en Argentina.

Internet en la matriz de pensamiento de la Ley de Reforma del Estado

Las normas que procederemos a analizar, de acuerdo con la perspectiva señalada, constituyen las primeras manifestaciones jurídicas de la concepción sobre Internet en nuestro país.

“Cuando hablamos de Internet –sostiene César Bolaño- nos referimos a algo sustancialmente distinto de todas las innovaciones tecnológicas anteriores en el campo de la información y de la comunicación debido a su carácter híbrido. No se trata de una nueva tecnología o de una nueva industria que compite con las anteriores, sino del resultado del desarrollo de las nuevas tecnologías y de su interpenetración y expansión global, creando un nuevo espacio de acción y socialización mundial, una nueva forma de acción, la base para la constitución de una esfera pública global, tanto o más asimétrica y excluyente como la que prevalecía en el Estado liberal burgués predemocrático[9]”.

Esta afirmación, tiene su correlato jurídico-institucional. En efecto, tal como sucedió en el ámbito de la Unión Europea, con la formulación de directivas en el marco de la Convergencia, el mismo panorama se irá presentando en nuestro país, con la sanción de normas adaptativas de Internet al marco jurídico de las telecomunicaciones preexistente.

En este punto, es dable recordar que si bien la llamada “Sociedad de la información”, tuvo su reconocimiento institucional a nivel internacional a partir de la Cumbre que se desarrolló en Ginebra en diciembre de 2003, en realidad, tal evento, fue el corolario de todo un desarrollo previo, precedido por una serie de debates y por un largo proceso normativo en los ámbitos de los distintos Estados.

Las normas sobre Internet en nuestro país, se inscribieron, desde su concepción (en 1997) en dicho desarrollo y se enrolaron en el discurso apologético que destaca los beneficios y logros de la Sociedad de la Información. Así, entre los fundamentos del Decreto 554/97 se destaca: “Que Internet representa un claro paradigma de las mejores promesas de la sociedad global, esto es, la existencia de un soporte ubicuo, flexible, abierto y transparente para el intercambio y difusión de ideas, información, datos y cultura, sin cortapisas ni censura de ninguna especie” (Consid. 4º Decreto 554/97). También: “Que el Gobierno nacional está convencido que es mejor anticipar los problemas antes que se produzcan efectivamente, y el tema de la sociedad de la información no es menor de cara al futuro de millones de argentinos y que es función del Estado proveer el acceso equitativo a esta moderna infraestructura de comunicación para toda la población” (Consid. 19º Decreto 554/97).

Precisamente, el plexo normativo referido a Internet en nuestro país, comenzó a tener forma con el Decreto 554/97 –que declaró al servicio de interés nacional- y el Decreto 1279/97 –que declaró que Internet constituye un medio de comunicación y debe interpretarse que el mismo está comprendido en los Artículos 14 y 32 de la Constitución Nacional en cuanto los mismos consagran el derecho a la libertad de expresión.

Pero las normas referidas a Internet, no sólo se inscriben en el proceso de la “sociedad de la información”, sino que tienen su origen en la “norma-fuente” que instauró el modelo económico, político y social predominante desde los ´90, esto es la Ley 23.696, llamada “Ley de Reforma del Estado”.

Durante 1997, el entonces presidente de la Nación, Carlos S. Menem dictó estos dos decretos que hacen al marco jurídico fundacional de Internet en Argentina, que siguen vigentes y que han tenido diversas implicancias jurídico-comunicacionales.

Mediante el Decreto 554/97[10], se declaró de interés nacional el acceso de los habitantes de la República Argentina a Internet, determinándose como organismo de aplicación del mismo a la Secretaría de Comunicaciones de la Presidencia de la Nación.

Los fundamentos y precedentes jurídicos[11] clave que sustentaron el dictado del Decreto 554/97 son: el Decreto 62/90[12], por medio del cual se propició la privatización de la prestación del servicio público de telecomunicaciones; el Decreto 1185/90[13], que dispuso la creación de la Comisión Nacional de Telecomunicaciones (CNT), hoy Comisión Nacional de Comunicaciones (CNC); y la Resolución 97/96[14] de la Secretaría de Comunicaciones, que autorizó a Telintar S.A. para operar el servicio de Internet, y que luego propiciara lo mismo para Telefónica y Telecom.

El mero repaso de las “fuentes” que motivaron el dictado del Decreto 554/97, demuestra que ya sea por vía directa o indirecta, la Ley de Reforma del Estado se encuentra presente en el mismo, con lo cual el Decreto se inscribe dentro de la lógica y el modelo jurídico comunicacional instaurado mediante tal Ley.

No es sólo una cuestión de “fuentes normativas”, sino también de resoluciones y definiciones contenidas en tal decreto. El punto crucial del mismo, lo constituye el Artículo 6º, en cuanto dispuso que “Los prestadores de servicios de telecomunicaciones deberán adecuar las características, calidad y prestaciones de sus redes a los efectos de conformar soportes físicos que permitan el desarrollo y expansión de INTERNET. La Autoridad de Aplicación dictará las disposiciones técnicas pertinentes a estos efectos, incluyendo la total y absoluta interoperabilidad e interconectividad”.  Con esta norma, con este artículo, y en el marco de un decreto que declara de interés nacional el acceso de todos los habitantes de la República Argentina a Internet, se legitimó y se legalizó –ante la ausencia de normas previas sobre este nuevo servicio- que las prestatarias de los servicios de telecomunicaciones eran las empresas adecuadas y autorizadas para la prestación de Internet.

Así, el modelo de la convergencia telecomunicaciones-Internet constituye una pauta afianzadora de la matriz de pensamiento plasmada jurídicamente a partir de la Ley de Reforma del Estado, como expresión a su vez de un proyecto económico, político y social.

De esta forma, la concepción jurídico-comunicacional de Internet se ensambla en el entramado económico-político y social imperante. No es casual el corte temporal escogido, ya que se considera que la sanción de la Ley de Reforma del Estado constituye  un punto de inflexión que abre la puerta, desde el punto de vista jurídico, a las grandes transformaciones que se inician en esta década.   Esta decisión se fundamenta en que esta Ley fue el instrumento  que dio paso a la conformación de un “nuevo escenario” al declarar la emergencia de todos los servicios públicos y sociedades del Estado, disponiendo su intervención y posterior disolución o privatización. Este cambio tuvo particular impacto en el ámbito de las telecomunicaciones y la radiodifusión, pues fue la norma que propició la concesión y/o privatización y de los medios y empresas que hasta ese momento estaban en manos del Estado, y al mismo tiempo legitimó la posibilidad de conformación de los denominados “multimedios”. De alguna manera, también es la expresión de un contexto internacional en el que Argentina se insertó respetando los lineamientos dominantes.

No es necesario ahondar en los cambios, ya que resulta un escenario bien conocido el que se profundiza  a partir de los 90. Aquí se inicia una serie de “reformas estructurales” que, en líneas generales, significarán una aplicación vernácula de las “recomendaciones” en materia de política económica “sugeridas” por  los organismos internacionales y expresadas en el Consenso de Washington. Veamos cómo se traducen estas tendencias en el ordenamiento jurídico en análisis.

Los fundamentos de los Decretos referidos a Internet

Uno de los primeros aspectos que salta a la vista es la perpectiva empresarista que sustenta tanto al decreto 554/97 como al 1279/97 (aunque este último con algunos matices contradictorios). En efecto, el fundamento constitucional que sostiene el PEN en la motivación de ambos actos se basa en el artículo 42 de la Constitución Nacional, el cual se refiere a los derechos de los consumidores y usuarios. De esta forma, se concibe a las personas en su dimensión mercantil en la que se inscriben como consumidores de un producto o mercancía, en este caso, Internet. Por el otro lado, el derecho a la libertad de prensa (tan largamente analizado) también se inscribe en la misma lógica desde el punto de vista fáctico.

La justificación de los rumbos seguidos en materia de integración mundial  evidencian una aceptación plena de los discursos acríticos y apologéticos de la globalización, como se refleja en los “considerandos” que hemos destacado, y que se refuerzan en otros: “Que esta red mundial no puede ser sospechada, de manera alguna, como un elemento de control social o de indebida injerencia en la intimidad de las personas o familias debido, fundamentalmente, a dos grandes factores constitutivos: a) su interactividad, y b) la libre elección de contenidos e información”.

También: “Que aquellos países que puedan integrarse a esta nueva realidad y establezcan como prioritarias las políticas a seguir en el sector, serán los que recojan los mayores beneficios, y que el aprovechamiento de los instrumentos que la moderna tecnología ofrece, posibilitará la construcción de una sociedad más justa y equilibrada, ofreciendo la información global a mayores sectores de la población”.

Estos dos decretos y sus fundamentos demuestran la temprana adscripción de la orientación dominante a nivel internacional acerca de la Sociedad de la Información. Las líneas estratégicas en esta materia, en consonancia con las determinaciones generales del modelo, promovieron la adhesión a este supuesto nuevo paradigma.

“Así, la fórmula generalmente utilizada, la privatización y el mercado, han seguido procesos de aplicación muy distintos, más o menos rápidos, más o menos pautados con antelación, con mayor o menor grado de intervencionismo estatal, y también con mayores o menores resistencias internas” (AHCIET, 1998). En nuestro país, mediante el Decreto 554/97 se normativizó esta concepción mediante –entre otros- estos fundamentos:

“Que, asimismo, todos los organismos internacionales de comunicaciones recomiendan garantizar una completa aceptación, uso y distribución de las tecnologías soportes de INTERNET, teniendo como objetivos primordiales la difusión de la información y garantizando la educación y promoción de la cultura”.

“Que no obstante, el preparar la infraestructura de comunicaciones argentinas para el advenimiento de la sociedad de la información no es tan solo una cuestión de anhelos ni de sanas intenciones de colaboración entre áreas del estado, si no que discurre por una adecuada tarea de incentivo a la formación de redes de gran calidad y apegadas a estándares internacionales, claras reglas de interconexión e interoperabilidad de servicios”.

Estas fundamentaciones, en su conjunto, no hacen otra cosa que propiciar el advenimiento de Internet y justificar normativamente por qué las empresas de telecomunicaciones son las “naturalmente” mejor dotadas para prestar el servicio. El Artículo 6 del decreto bajo comentario es explícito al respecto. Así, el Poder Ejecutivo Nacional, le encomienda de manera deliberada la prestación de Internet a las empresas referidas, plasmando a su vez el ideal de la convergencia tecnológica.

Algunas omisiones son también elocuentes, nada se dice de cómo se evitará la conformación de monopolios en el marco de la competencia, en flagrante contradicción con los fundamentos constitucionales citados. Pero la contradicción es inevitable, si se tiene en cuenta que el proceso privatizador en general en nuestro país, no ha tenido en miras el fomento de la competencia, sino más bien el aumento de la inversión extranjera o la captación de ingresos fiscales. El desafío de regular los estratos tecnológicos –esto es, infraestructura y servicios genéricos- ha sido advertido por la CEPAL, en su documento “Los caminos hacia una sociedad de la información en América Latina y el Caribe[15]”.

A su vez, nada se dice sobre los contenidos de Internet, a los que incluso se los realza positivamente[16]. Esa cuestión es ajena a la norma en cuestión. Interesa delimitar qué es Internet: un “servicio” y quiénes pueden prestarlo: las empresas prestadoras de servicios de telecomunicaciones.  El eje de la cuestión radica en su concepción como “servicio de valor agregado” a través del cual se reconoce y da por sentado sus características autorregulatorias. Así: "siendo la INTERNET un claro fenómeno autopoiético, desarrollado sin el impulso de autoridad regulatoria alguna (...), es necesario dictar una reglamentación que aclare la vigencia de tal principio (como servicio de Valor Agregado)".

“Que tal condición de autogeneración transforma a INTERNET en un fenómeno digno de reflexión, precisamente por su configuración descentralizada, con arquitectura abierta, masividad de acceso y autorregulación normativa”.

En definitiva, el Estado, que a través de las privatizaciones de las empresas de servicios públicos le ha garantizado un mercado cautivo, mediante la norma analizada promovió un nuevo espacio de expansión mercantil hasta hoy vigente.

Las metas de políticas públicas quedan circunscriptas a la “promoción” para entidades educativas y bibliotecas garantizado a través de tarifas diferenciales de las mismas empresas.

Sin embargo, por tratarse de un fenómeno novedoso, presenta la particularidad de su estado aún embrionario. Esto supone investigar sobre un marco regulatorio que está desarrollándose, no exento de las tensiones que entraña la construcción de un ordenamiento mundial y de las presiones ejercidas por defensores de distintos intereses.

La posibilidad de convergencia entre áreas existe a partir de un conjunto de nuevas tecnologías, lideradas por la fibra óptica, la digitalización y el satélite, que permiten la prestación de múltiples servicios a través de un único soporte. Al analizar la convergencia tecnológica, no podemos desconocer que se trata de un desarrollo intencional largamente buscado por empresas y gobiernos. Esto se entiende cuando se analizan los profundos cambios en la calidad y variedad de servicios, y productos que ofrece el sector, comparados con su importancia relativa en ámbitos políticos, económicos y sociales. Tanto la radiodifusión como las telecomunicaciones se relacionan con las privatizaciones y los procesos de concentración de la propiedad en la Argentina[17].